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“走出去”安全网构建中的“三驾马车”

2021-09-15 00:32  作者:admin 点击:次 

  中国海外利益拓展的力度、广度和深度都是空前的,中国海外利益集聚的规模也越来越大。如何构建中国“走出去”的安全网保护中国海外利益,正迫切地要求政府、社会、企业和公民做出回答。这其中,中国学界尤为关注政府在安全网构建的作用,呼吁政府加大领事资源投入和动用军事力量的呼声十分强烈。为“走出去”编织牢固的安全网,是政府不可推卸和应尽的责任。但是,必须认识到中国海外利益的超大规模以及安全网建设所需的巨大资源。从这些基本情况出发,必须改变单纯依靠政府的局面,调动市场和社会的力量参与安全网建设,实现从一架马车到三架马车的机制性转变。

  李少杰,男,清华大学硕士在读,察哈尔学会项目主管,现负责“民营安保公司和中国海外利益保护”课题工作。邮箱:。

  随着中国“走出去”战略的实施,海外利益正日益成为中国国家利益的重要组成部分。数以万计的中资企业在全球各个角落投资业务、承揽工程,数以百万计的中国公民在全世界游学、务工和经商,数以千万计的中国游客正兴致勃勃地游览世界的美景。中国海外利益拓展的力度、广度和深度都是空前的,集聚的规模也越来越大。然而,当今世界并不太平,近年来波及和针对中国公民及境外企业的安全事件更是层出不穷。如何保护海外利益,构建中国“走出去”的安全网正迫切地要求得到回答。

  在安全网构建的讨论中,中国学界较为关注政府的作用,呼吁政府加大领事资源投入和动用军事力量的呼声尤为强烈。然而正如一些学者所指出的那样:“此种对海外利益保护的解读所体现出来的,是我们对海外利益本身的理解还不够深入,对海外利益保护途径的想象还相当狭隘。”考虑到中国海外利益的“超大规模”特性,“走出去”安全网构建将需要与之适应的“超大规模”的资源。然而,尽管我国正不断加大资源的投入力度,政府显然还是缺乏足够的资源来构建安全网。

  如何为构建“走出去”安全网提供足够的资源?如何推进海外安全治理体系和能力的现代化?本文认为,这一目标的实现有赖于机制性创新,有赖于发挥政府、市场和社会“三套车”的力量。本文将首先明确中国海外利益“超大规模”这一特性,其次对现有的可用于安全网建设的资源进行评估,资源现状的评估将有助于理解为什么本文会在第三部分指出政府中心型安全网建设是漏洞百出的。在上述分析的基础上,本文将通过分析政府、市场和社会三者之间的关系,提出对“走出去”安全网构建的一些建议。

  在探讨如何保护中国海外利益之前,有必要对中国海外利益进行探讨。应该说,关于海外利益的定义等一般性的问题学界已经有比较多的研究。在明确海外利益所具备的普遍性之外,尤为重要的是明确中国海外利益所具备的特殊性,即具备“中国特色”的部分。

  中国海外利益有哪些“中国特色”?清华大学的胡鞍钢教授的一番发言尤为具有启发性:中国崛起更类似于1870-1913年美国崛起和1950-1973年日本崛起,所不同的是,它是世界现代经济发展历史上人口和劳动力规模最大的崛起,也是世界上经济、贸易和市场发展速度最快的崛起,还是世界上资源消耗总量最大的崛起,这是前所未有的崛起。同样的,中国海外利益发展也具有和中国崛起一脉相承的最本质的一个相似点,这就是“超大规模”。对比中美两国的一些数据有助理解所谓的超大规模。美国作为一个老牌的全球大国,其全球利益的发展和积聚历经了一个长达数百年的过程;而中国,一个新兴的发展中大国,在较短的时间内各个主要指标上都接近了美国的全球利益水平。

  第一,对外投资存量和流量。就对外直接投资的存量而言,中国和美国相比还不占优势,仅相当于美国的10%。但在流量方面,中国正大踏步往前追,已经成为全球三大投资国之一。2013年,中国共对全球156个国家和地区的5090家境外企业进行了直接投资,实现非金融类直接投资(下同)901.7亿美元,同比增长16.8%。第二,海外企业数量和世界五百强企业数量。2014年的最新数据显示,中国在全球范围内拥有31594家境外投资企业,而且这个数字每天都在增加。中国大型的跨国公司的数量也蔚然可观,渐成规模。《财富》最新的世界500强排行榜显示,中国上榜公司数量达到100家,超过日本的57家,逼近了美国的128家。第三,公民出境次数。2001年,中国公民出境人数达到1213.31万人;2013年,中国有9000多万人出境,其中3000多万是到港澳台以外的其它国家和地区。这一数字和美国3000多万的出境人数持平。

  此外,中国海外利益的另外一个与超大规模相关的特点是所谓的“超快扩张”。以安哥拉为例,1999年那里只有二十余个华人。13年后的2012年,中国在安哥拉的华人总数已经高达二十余万人。李克强总理访问安哥拉的2014年,中国在当地的公民总数已经达到了26万。而同一时期,美国在非洲全部的公民总数是17.1万,仅相当于中国在非人数的16%。而且,中国海外利益扩张的趋势有望继续保持很长一段时间。特别是考虑到中国只是一个处于中等发展水平的发展中国家,中国海外利益扩张的前景十分的明朗,未来的规模将会更加的巨大。

  超大规模使得中国对海外利益的理解以及保护机制的选择将会很大地有别于一些国家。挪威大使舒尔·拉尔森(Sjur Larsen)曾就挪威的领事保护的目标有这样一番言论:(我们的)海外保护甚至会关注到一位妇女抱怨在撤侨过程中上厕所不方便的信息,力求让每位公民满意。同样提倡外交为民,中国就不可能把领事保护和服务的目标定在这个层面,而是更倾向于保护境外企业和公民的基本的生命和财产安全。当然,在资源充裕的时候,政府并不反对甚至也积极这样做。然而,正如下文将要讨论的一样,资源恰恰是中国构建安全网中所最为匮乏的,克服资源的匮乏也正是构建安全网所面临的最大的挑战。

  必须指出,资源可以是多种多样的,实际的运用也可以有多种形式。具体到海外安全网构建而言,我国政府的资源主要是人力和资金,聚集在中央政府的外交、商务、安全和军事部门,往往以领事保护和军事手段的形式表现出来。那么,我国政府所具备的资源现状是什么样的?

  第一,外交方面。可以从外交费用和外交人员数量两个方面来衡量。首先,中国外交费用捉襟肘见。2011年,中国外交费(含外交支出和对外援助)仅为309.58亿人民币,仅相当于当年度军费的5.14%,勉强占国家财政收入3‰。具体其中有多少直接用于领事保护和服务,尚不清楚。外交部领事司司长黄屏曾说:“用于公民海外保护的专项经费只有2000万人民币。”外交人员的数量也不多。2009年时,外交部干部司司长田学军曾透露说我国共有驻外外交机构254个(2014年的数字为260个,笔者注)、驻外外交人员5000多人,其中2500人来自外交部。当然,这其中只有大约600人专职从事领事保护和服务工作。考虑到入境外国人数量不断增长,使领馆不可能将全部的精力都放在服务中国境外企业和人员身上,工作重点也多放在了签证服务领域。

  第二,军事方面。人民解放军是我国武装力量的主体。我国军费的增长和国防现代化的速度和力度近年来都是尤为可观的。2012年,中国的国防支出达到了6027.91亿人民币,是当年外交费用的19.5倍,达到了国家财政收入的5.8%。在实践中,人民解放军可以通过海上护航、撤离海外公民、应急救援等海外行动维护中国的海外利益。然而,中国目前没有海外军事基地,只有1支刚刚成形的航母舰队以及一些在联合国框架下执行维和护航任务的实际经验,实战经验和执行海外救援任务的经验并不丰富。

  横向比较而言,我国政府所掌握的资源严重地落后于一些大国。以美国为例,它的国际事务支出预算约占联邦政府预算的1%(约为516亿美元),该比例是中国2012年外交费用在国家财政中比例的3倍还多,516亿美元的预算更是我国外交费用的10倍还要多。美国的外交人员队伍也十分的庞大。2011年的数据显示,美国有超过11000的驻外人员(Foreign Service),超过9000的国内人员(Civil Service),以及数字更为庞大的超过37000人的外籍雇员(ForeignService National employees)。美国的军事实力更是独步天下。2011,美国的国防支出是6837亿美元,是中国国防支出的10倍还要多。美国有超过1000个海外军事基地,10个在役的航母舰队以及丰富的全球部署和作战经验。可以看出,中国在维护海外利益的能力上和美国有一定差距。

  在意愿维度上,中国更倾向于“息事宁人”而不愿像美国一样“穷追不舍”。中国奉行不干涉政策,不愿干涉他国内政,不愿意轻易诉诸武力。2012年,中水电公司29名员工在苏丹被绑架,中国驻苏丹维和大队的315名官兵纷纷请战,提出“同胞一天不安全,官兵一天不上岗”的口号。中国军队情绪激动,部分工程也骤然停工。尽管面临巨大压力,中国政府仍然没有同意驻苏丹维和部队的请求。而美国为本国利益往往不顾他国是否同意,动辄触动军舰、飞机和特种部队执行种种任务。例如,同样人质在索马里被绑,美国政府就敢出动特种部队直接进入他国解救人质,而我国则只是花钱了事。

  可以看出,就保护海外利益所拥有的资源来说,我国无论是在资源总量还是在人均量都远逊于美国。“人口基数大,人均资源占有量少”这一社会主义初级阶段的具体国情,不仅反映在国内建设层面上,也反映在海外保护能力的建设上。而建设中国海外安全网就是要从这个“最大的实际”出发,提高实践的自觉性,认识到建设中必然存在的长期性和艰巨性。任何一种海外安全网的建设方案,都必须立足于解决我国日益增长的海外利益保护需求和贫瘠的保护资源之间的结构性矛盾。

  在推进中国海外安全问题治理的进程中,有一种意见尤为突出,这就是对政府能力的过高期待。应该说,这种期待无可非议。国家本就负有保护本国公民和企业的责任,不管他们是在国内还是在国外。李克强总理在安哥拉访问时指出:“外交工作要立地,服务海外企业和公民。党中央、国务院高度重视海外民生工程能力建设。我们要加大对领事保护工作的投入,加强海外领事保护力量,尽快建成全球领事保护应急呼叫中心,使同胞们不管走到哪里,领事保护服务就跟到哪里”。应该说,中国政府保护中国企业和公民合法权益的意愿是十分强烈的,没有推卸保护的责任并积极回应相应的期待。党和政府采取了一系列措施,从国家层面提升构建海外安全网的能力,履行向企业和公民提供安全保护的义务。

  中国外交部新建了领事保护中心并积极筹建全球领事保护应急呼叫中心,努力争取增加外交人员编制。为了改变领事保护服务迟滞落后沦为事后应急处理的印象,外交部还积极提出并推进“预防性领事保护”建设。外交部数据还显示,在2007年到2011年的5年时间里,外交部处理的领事保护案件超过12万起。外交部还牵头国内20多个部门组成“境外中国公民和机构安全保护工作部级联席会议”这样一个议事协调机构,专门应对境外中国公民和机构的安全事件。商务部作为境外中资企业的主管单位,很早就开始企业境外安全的制度建设,制定并出台了大量的指导性文件。商务部所出台的《境外中资企业机构和人员安全管理指南》是首个针对“走出去”企业境外安全风险管理的指导性文件,借鉴吸收了国际先进管理理论和一些企业在境外安全风险管理方面的成功经验和做法,具有较强的指导效果。

  国家安全和军事部门也积极参与安全网的建设,承担了大量工作。第一,安全部门方面。公安部在30多个国家派驻的有警务联络官。9·11事件后,我国开始把反恐斗争的阵地延伸到国外。在此过程中,成功化解了多起“东突”恐怖势力袭击我驻外使馆和中资机构的图谋,协助抓捕、递解回国一批。驻外警务联络机构积极协助外交部门加强对驻在国(地区)治安形势及针对华人犯罪情况的调研和评估,切实维护海外中国公民的合法权益。第二,军事部门方面。2008年,中国军舰赴亚丁湾海域护航;2011年,中国海空军成功参与利比亚撤侨行动,进一步展示了军队在海外利益保护中所能发挥的重要作用。2013年版的中国国防白皮书更是宣示:有效遂行非战争军事行动任务,加强应急救援、海上护航、撤离海外公民等海外行动能力建设,为维护国家海外利益提供可靠的安全保障。

  政府所采取的这些措施的效果如何?就其大面来说是积极的和有效果的。2012年,在党的第十八次全国代表大会上,将维护国家利益和我国公民、法人在海外合法权益视为了我国外交工作的新成就。可以看出,政府在维护中国海外利益方面的确发挥了重要的作用。不过,实践中难免有不尽如人意的地方,这些不尽如人意的地方被中国海外利益的超大规模所放大成为全局性和系统性的风险,制约着中国海外利益保护取得更大的进展。2013年的国防白皮书认为:中国海外利益的安全风险正在上升。这种事与愿违的情景归根结底是由于海外中国公民和企业的超大规模的安全需求同政府的保护能力方面所存在巨大差距。

  这种差距是显而易见的。中国大约有600 名驻外领事官员,平均每名领事官员要负责处理大概 18万名在外中国公民的领事保护事务。这个数字是美国的近30倍。这一方面表明我国领事保护的效率可能比较高,另一方面也反映了领事资源紧缺的严重程度。中国驻坦桑尼亚大使吕友清曾愤愤地说:在坦桑尼亚,大概有70位外国大使。没有一个国家的大使,像我们这样,成天愁中国人在这边的领事保护问题。就军事方面而言,中国则缺乏遂行海外军事任务的充足的能力和后勤基地。以亚丁湾护航为例,中国军舰面临严重的后勤补给问题,不能及时补充所需蔬菜等物资。一位随军记者感叹地说道:外军在后勤保障的科学性上做得明显好于我们。

  因此,必须对政府在海外安全网建设中的作用有客观的认识:政府当然应该积极维护中国企业和公民的安全利益,但指望政府承担全部责任的想法单向加大了政府方面的资源压力,既非常的不现实又非常有害。外交部领事司副司长、领事保护中心主任郭少春曾指出:有些公民对政府普遍期待过高、依赖过度,产生“等靠要”和“免费吃大餐”的心理,希望政府提供“保姆式”服务,甚至提出许多无理要求。一些企业怀着“发财我来,有事儿找你”的侥幸心理,在没有做好全面系统的风险评估的之时就匆匆忙忙走出去,加大了安全风险。2014年6月份,中国某公司数千名员工被困伊拉克。一位曾在伊拉克工作、现负责某企业安保的负责人告诉笔者:“该公司之前让我帮忙看其所制定的安全预案,我问撤退时陆路如果被封锁怎么办,他们说那不是还有政府吗。”

  此外,政府提供的服务不一定符合中国公民和企业的需要。一些学者指出,目前中国政府和政策性银行提供的风险分析报告等文件,只停留在国家层面上的安全风险,并没有充分捕捉到当地冲突动态的细微差别,这种差别在各个地区大不相同,并且会迅速变化。在另外一些情况下,政府不便公开介入一些有关中国公民和境外企业的安全事件。一位长期研究中国海外利益保护的学者曾直言不讳地说:“中国一些企业出了事儿老想依靠政府,一些本可以私下解决的事情因为政府的介入变得愈发棘手,更难解决。”

  为中国公民和企业“走出去”编织安全网是一个我国现代化进程中所出现的问题,它的解决也必须依托现代化的国家治理体系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推进国家治理体系和治理能力现代化。有学者指出,现代治理机制分为国家机制、市场机制和社会机制,推进国家治理体系和治理能力现代化就是要推进国家、市场和社会形成良性的互动机制。落脚到中国公民和企业海外合法权益这一议题上,政府应该如何推进海外安全治理体系和能力的现代化?笔者以为,核心在于明确政府、市场和社会各自应发挥的作用,理顺三者之间的关系以求最大化构建安全网所必需的资源供给。

  第一,加强政府能力建设,完善三个层次的协调机制。安全,作为一种公共物品,是国家的一项非常传统和非常基本的服务。国家对暴力的合法垄断以及相应的安全供给是国家本质上区别于其他非法暴力团体的基本特征。。全球化使得以往在国内安全供给上颇为有效的政府在向公民和企业提供海外安全服务上面临一些困难和挑战。但当前中国政府所能掌握用于海外安全的资源相对还较为有限,边际收益显著地大于边际成本。而且,这一收益大于成本的局面在未来的10到20年内都不会发生改变。因此,加大外交和军事投入是理性的,特别是外交能力建设仍具有极大的现实意义。

  当然,增加外交和军事投入是一个较长的过程,不可能一蹴而就。短时间大量投入的增加也是不现实的,增加的投入也很难转变为现实可用的安全网资源。但是通过理顺现有机制,还是有一些较快提升能力的方法。这其中,有三个层面的机制尤为需要被理顺。

  一是国家间关系。当前,中国和很多国家的经贸合作水平已经较高了,经贸投资方面的磋商机制较为成熟。但与此相适应的、安全领域的双边和多边机制却严重不足中国应该积极地向中资企业和公民集中国的政府表达自己的安全关切,加强在安全领域的务实合作,必要时可以提供物资和人员的帮助与支持。在这方面,跨国警务合作机制提供了一个现实的抓手。到目前为止,我国和30多个国家有警务合作机制,应该说还有较大的发展空间。

  二是中央-地方关系。传统上,为海外公民提供安全保护是中央政府的职责,地方政府发挥的作用十分有限。然而,现实国情决定,中央政府无力提供全方位和高质量的安全保护服务。动员规范地方政府参与海外企业和公民的安全管理和服务,发挥地方的主动性和积极性势在必行。然而,地方政府参与海外安全网建设尚还处在一个较为自发和松散的阶段,缺乏明确的机制性框架。有效整合地方资源,将成为中国海外安全网治理的一大契机和创新。

  三是更好地协调各个部委之间的关系。参与中国海外利益保护的部门数量众多,有外交部、商务部、公安部、军队以及其他的很多部门。这些部门在保护海外公民和安全的行动并没有想象中的协调一致,有可能造成资源的浪费。原有的“境外中国公民和机构安全保护工作部级联席会议”只是议事协调机构,不具备足够的力量去统摄这些部门的行动。相比之下,新成立的国家安全委员可能是更好的选项。

  第二,培育安全资源市场,尊重市场配置资源的作用。建立旨在保护海外中国公民和企业的安全网建设是一项制度性工作,需要在政府、企业和公民之间实现成本与责任的分摊。西方发达国家的经验表明,市场可以在提供安全资源上发挥十分重要的作用功能。在市场的调节作用下,安全作为公共物品的面目模糊起来,作为私人物品的面目逐渐清晰。“安全私有化”这一进程发端于20世纪70年代,在冷战后愈演愈烈。安全的私有化意为着暴力不仅依据权威分配而更倾向于依赖财富进行分配,国家不再是暴力的垄断性拥有者和使用者。

  安全私有化带来安全资源市场的繁荣。安全资源市场的发育和发展有助于公司和公民应选择商业化的方式自行负责利益保护,这将极大地减轻政府的资源压力。私营军事安保公司(Private Military and Security Company,PMSC)是安全私有化的一个重要产物。有人曾预测到2010年,美国和西欧的私营军事/安全产业的总产值将达到2020亿美元。西方国家和政府鼓励和支持企业和公民的诉诸市场,向私营军事安保公司购买安全服务的做法。以英国政府为例,它向在高风险地区运营的英国企业提供私营军事安保公司的清单,帮助这些企业解决自身安全问题。

  我国没有公开倡导安全资源的私有化,但这一进程并非不存在于中国海外“安全网”的建设过中。就政府层面而言,外交部就与国际SOS这一安保企业签署了合约,用于获取全面的医疗及安全援助服务。外交部还逐步将一些非核心的领事服务外包给一些企业,新建成的全球领事保护与服务应急呼叫中心就是由民生银行代建代维的。在企业层面,2004年,国务院召开会议研究部署加强中国境外人员和机构安全保护工作,确立了境外中资企业在境外安全保护工作中的第一责任主体地位。企业的第一责任主体地位的确立推动了境外中资企业安全管理观念的革新,企业开始严肃认真寻求海外安全的解决方式。根据项目所在国安全情况,很多企业项目预算的3%-5%用作安保资金,落实“物防、人防和技防”措施。在一些高风险国家,如伊拉克等国,安保支出甚至占到项目预算的百分之十几。中石化还和北京的一家安保公司合作,将安保工作系统地外包出去。

  可以看出,市场化运作不仅仅是西方国家的经验,也是我国推进安全网建设的一个既成措施,更是深化改革的一个重要方向。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精辟地指出要处理好政府和市场的关系,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化,使“市场在资源配置中起决定性作用”。

  我国安全资源市场才刚刚起步,面临诸多政治上和法律上的困难。山东一家安保集团的负责人曾说:“最大的难点是中国保安进军海外市场缺乏立法(主要是指管理方面的法律问题)支持”。中国政府连续出台的几部指导性文件都曾提出使用私营军事安保公司来维护海外安全,但严厉的《管理法》让这些公司在实际从事该行业的时候难以着手。因此大部分的企业会选择在法律较为宽松的东南亚地区和行动国注册公司,来规避涉及获取和使用的风险。一位安保公司的负责人哀叹地说:“这是一个灰色地带,政府不愿意约束我们,也不愿意为我们开展海外业务提供帮助和支持。”因此,应该着力培育安全资源交易的市场,制定有利于安全资源市场发育的政策,让市场而非政府在海外安全上发挥基础性的作用。

  第三,鼓励社会化参与,推动社会组织参与安全管理。海外安全问题不是一个人或者一个企业的事情,而是涉及众多公民和企业的具有全局性意义的事件。它的治理也涉及了包括政府、企业和公民在内的不同层次的众多治理主体。作为对正式治理结构的一种补充和发展,海外社团等社会组织作为中国境外企业和公民自组织和自管理的一种形式,正在海外安全治理上获得巨大的生命力。中国驻坦桑尼亚大使曾说:“我们有四句话,自我组织、自我管理、自我教育、自我保护,依靠组织的力量来保护自己。不要害自己,也害别人。”

  社团组织在安全治理上,有着独特的优势:,一是进行自我教育和自我管理,降低了因公民和企业自身行为失误招致袭击的可能性,缓解中国公民和企业自身之间的矛盾;二是增强了中资企业和公民“讨价还价”的能力,在安全事件发生后将损失最小化;三是相比官方的正式机构,具备更大的政治灵活性。此方面的例证早已有之,例如古代在日华人华侨的“唐通事”制度,现代的南非华人警民合作中心等,它们均表明了一个自发的社会组织所具有的巨大的潜力。

  南非虽然是一个发达国家,但国内社会治安状况恶劣,各类严重暴力犯罪居高不下,针对中国人的各种犯罪和侵害活动也时有发生。据统计,自2003年至2011年,共有100余名侨胞遇害,仅2004年就有22名华人同胞在南非遇害。在这种背景下,“南非华人警民合作中心”于2004年1月宣告正式成立。中心成立后,与部分警察部门建立了互通信息、交换情报等机制,协助警方侦办了多起涉及华人犯罪的大要案,打掉了数个当地黑人抢劫团伙和华人内部犯罪团伙,大大改善了我华人社区特别是约翰内斯堡唐人街的社会治安。公安部刑侦局刘安成局长曾说:“南非华人警民合作中心的建立是一个创举,也是一个值得肯定的模式,为及时有效打击针对华人犯罪,保护我侨胞的安全和合法权益发挥了积极作用”。鉴于南非治安无法在短期内得到改观,该中心正酝酿并着手在南非各省、市相继成立隶属本中心的省级警民合作中心,以扩大对侨胞的服务。

  事实证明,各种各样的华人社团、行业协会都不同程度地具备自组织和自管理的潜力。推动这些社会组织参与海外安全管理既有可能性又有必要性。而且,中国目前在海外的社团组织并不少,具备现实的基础。20世纪90年代的数字显示,全球范围内有1万多个华人社团。时至今日,全球5000万的华人华侨所组成的数量更是呈爆炸性增长,仅在马来西亚一地,就约有9000个华人社团。这些社团组织等非正式的治理结构的嵌入,将充实安全网治理所需的资源,对我国海外安全网的建设具有重要的作用。

  随着中国国内经济增长的放缓,以往长期奉行的通过推动经济增长构建政府合法性的做法正在面临越来越严峻的挑战。中国的对外政策和战略也在经历类似的转变,呼吁外交转型的声音不断增强。这其中,外交为民的呼声正不断增强,维护我国企业和公民在海外的合法权益的重要性正在不断上升。例如,新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年就曾说:西方国家的外交部是将保护海外侨民作为主要功能甚至唯一功能,目前中国仍然比较重视外交为经济服务,改革开放初期时确实是这样,但现在可以更加全面。海外民生工程以及相应的安全网建设是顺应时局之举。

  为“走出去”编织牢固的安全网是政府不可推卸和应尽的责任,正如外交部领事司司长所说:无论身在何方,都有祖国保驾护航。然而,海外安全网的建设不是一件简单的事情,更不是政府乃至外交部一己之力能够完成的事情。海外安全网建设亟待理顺政府、市场和社会三者之间的关系,而理顺政府、市场和社会三者之间的关系就是让政府、市场和社会各归其位,各司其职。政府要转变职能,实现从“划船”到“掌舵”转变,发挥主导作用和托底作用。市场应该从目前的从属机制,转变为安全网建设的首要机制,发挥资源配置的基础性作用。社会组织作为海外公民和企业自组织、自管理的重要形式,其作为安全网建设的重要补充和发展的作用应该得到足够的重视。总之,构建“走出去”安全网必须改变单纯依靠政府的局面,调动市场和社会的力量参与安全网建设,实现从一架马车到三架马车的机制性转变。

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